社保基金从国务院管理移交至财政部管理,如何解读

     来源:南方周末     阅读:406 人

位于北京市丰汇园11号的社保基金会,由国务院管理调整为财政部管理,你的社保、五险一金会因此受到影响吗?
 
社保基金从国务院管理移交至财政部管理,如何解读
 
“社会保障基金”是国家社会保障储备基金,为了应对未来人口老龄化高峰时期社会的养老保险等保障支出缺口的需要,不是用于现在,将来才能使用。
 
2017年全国两会期间,时任社保基金会副理事长于革胜接受南方周末记者采访时就坦承,理事会按照政府机关的标准确定待遇,比市场机构要低不少,人才流失很严重。
 
矛盾之处是,提高待遇要根据业绩,但事业单位人员考核和绩效评价体系相比于行业却又相对宽松。由此可见,事业单位性质已经影响了社保基金会的运行,改革势在必行。
 
“社保基金会改革的详细方案仍在酝酿中。”2018年4月17日,全国社会保障基金理事会(简称社保基金会)办公厅相关人员告诉南方周末记者,目前没有更多的信息可以公开。
 
现任社保基金会理事长楼继伟的上一个职务正是财政部部长,两个单位相距2.4公里。3月13日,楼继伟看到方案后,公开表示社保基金会下一步改革的方向是“内部实行更加灵活的市场机制和管理体制”。
 
何为“更加灵活”,至今尚无进一步消息。不过值得注意的是,改革方案中还有一句话:“不明确行政级别”,此前,社保基金会为正部级事业单位。
 
在中国社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文看来,这将是社保基金会改革去行政化的第一步。郑秉文深度介入了社保基金会的一些课题研究,对社保基金会的运行状况非常了解,他接受南方周末记者采访时说,“过分受行政级别束缚的决策机制,效率自然相对低下,难以适应市场化需求。”
 

社保成立之初就是一种特殊安排

 
机构改革方案公布后,楼继伟在接受瞭望智库采访时强调,此次改革重在调整社保基金理事会的管理关系,“此后与财政部的具体关系及管理方式,还要深入研究”。
 
在这篇专访中,楼继伟还提到,一定程度上,(社保基金)理事会在成立之初就是一种特殊安排。
 
“人口老龄化的压力,是成立社保基金会的主要动力之一。”郑秉文说,我国的社保资金支出呈刚性增长趋势,早在社保基金会成立之前就已显现。
 
国家统计局的数据是,1978年末,全国有314万离退休人员,到1996年末,这个数字增加到3212万,18年间增加了10.2倍。而养老金支出则从1986年的111.8亿,增加到1996年的1133亿,10年间增加了10.1倍。
 
此后又赶上1997年启动新一轮国企改革,下岗职工的再就业、养老安置等社会问题也成焦点,这就将社保体制的完善和改革推到了前台。
 
在作2000年政府工作报告时,时任国务院总理朱镕基特别强调,要逐步形成中国特色社会保障体系。当年8月,中共中央、国务院决定设立全国社会保障基金,同时设立全国社会保障基金理事会,负责运营全国社保基金。
 
在公众认知中,易与“社会保障基金”混淆的概念是“社会保险基金”。
 
由地方政府管理的“社会保险基金”,包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金等。
 
“社会保障基金”则是国家社会保障储备基金,为了应对未来人口老龄化高峰时期社会的养老保险等保障支出缺口的需要,不是用于现在,将来才能使用。
 
社保基金会成立后,刘仲藜被任命为第一任理事长,他1998年卸任财政部长和国税总局局长后,担任国务院体改办主任。此后历任财政部长中,除了金人庆之外,项怀诚、谢旭人、楼继伟都在卸任后就任社保基金会理事长,历任理事长中也只有戴相龙没有担任过财政部长。
 
至于理事会的决策机制,楼继伟打了一个比方,“对于理事会来说,理事大会更像董事会,所有的战略资产配置、年度重大方针及决策等,均须在理事大会上进行讨论,经营层也首先是向理事大会进行汇报。”
 
理事会成立之初,按朱镕基的要求,理事大会的理事们都是财经战线的“老领导”,如袁宝华、李贵鲜、陈锦华、经叔平等。
 
目前理事大会共有15名理事,既包括曾任职全国人大常委会和财政部、人民银行等机构的老同志,如华建敏、项怀诚、戴相龙,也包括来自民政部、财政部、人社部、全国总工会的相关部门代表,此外还包括北京、广东、广西、四川等在理事会进行委托投资的地方代表,以及外部专家等等。
 
“接下来,我们将根据国务院机构改革方案,认真研究理事会未来的架构调整。”全国两会期间,身为政协委员的楼继伟说。
 
 
社保基金从国务院管理移交至财政部管理,如何解读
 
全国社保基金会理事长楼继伟。(视觉中国/图)
 

“钱袋子”越来越鼓,束缚越来越多

 
在一任又一任前财长们的领导下,社保基金会的“钱袋子”越来越鼓,已从起步时的200亿元,增加到2016年底的17000多亿元。
 
增长原因主要归结两点,一是融资渠道在拓宽,二是投资范围在扩大。
 
社保基金会成立初期,资金来源主要是中央财政预算拨款,此后的筹资渠道不断拓宽,除了中央财政每年拨入200亿,2001年,中国明确将彩票公益金超过基数的部分按比例纳入全国社保基金。2009年,境内证券市场实施国有股转持政策,转持国有股由全国社保基金会持有。2017年,国务院又决定按照10%的比例划转部分国有资本充实社保基金。
 
投资范围不断扩大的表现是,从国债延伸到股市,从一级市场拓展到二级市场,领域从境内拓展到海外。
 
2003年“全国社保基金”通过委托投资进入证券市场,2004年开始直接进行股权投资,2006年开启海外投资和个人账户中央补助资金投资运营管理。
 
进入互联网 时代后,社保基金会又将钱投到了互联网企业中。2015年6月社保基金会战略入股蚂蚁金服,并持有蚂蚁金服约5%的股权,这也是全国社保基金首次直接投资入股民营互联网金融企业。
 
郑秉文和上海财经大学中国公共财政研究院副院长于洪都判断,未来社保基金会完成一轮又一轮贴近市场化的改革后,还将继续拓宽筹资渠道和投资渠道。
 
这样不断“跑马圈地”,意味着需要更多专业化的人才队伍。而“国务院直属”、“事业单位”的头衔,却让社保基金会在招募人才时越来越受束缚。
 
“资本市场投资速度与创新越来越复杂化、多样化,这意味着对理事会的决策机制反应速度,以及其人员专业素养要求越来越高。”郑秉文说。
 
事实上,2017年全国两会期间,时任社保基金会副理事长于革胜接受南方周末记者采访时就坦承,理事会按照政府机关的标准确定待遇,比市场机构要低不少,人才流失很严重。
 
“作为一个大的投资机构,没有优秀的投资管理人才是不行的,要把人才留住。”于革胜说,一方面用事业留人,可是你还得有相应的待遇,与证券行业相比,理事会工作人员薪酬太低,难以吸引高素质的人才。
 
于革胜当时表示,以后也会慢慢通过一些体制机制的改革,特别是对进行投资管理的一线人员,往市场化去靠拢。
 
但矛盾之处是,提高待遇要根据业绩,但事业单位人员考核和绩效评价体系相比于行业却又相对宽松。由此可见,事业单位性质已经影响了社保基金会的运行,改革势在必行。
 
“除了引进人才受到影响,经费开支也受到影响。”于革胜接受南方周末记者采访时说,事业单位很多开支靠预算,但预算不仅慢,而且很紧。市场活动变化却很快。
 
以尽职调查为例,选择项目,经费要按照国家财政的预算执行,但预算一旦定了以后,再想增加就很难,“所以我们现在有时候就很难顾及。同时还有可能发生的情形是,有时候项目执行不下去了,尽职调查没有了,结果经费就多了,这些都带来了很多问题。”
 
社保基金会当时的想法是,逐步从管理体制机制上去解决跟投资经营管理有关的开支,与投资管理有关的经费也要纳入基金里去开支,这样不走财政预算效率会更高。
 

“划归财政部,是与国际接轨的表现”

 
成立以来,不仅社保基金会的盘子在变大,职责也在增加。
 
最初,社保基金会只负责管理中央财政拨入的资金、减持国有股所获资金、划入的股权资产及其他方式筹集的资金,2008年,其受托管理的基金增加了“基本养老保险个人账户基金和原行业统筹企业基本养老保险基金”,到2012年,社保基金会的职责又增加了做实个人账户中央补助资金和广东省部分企业职工养老保险资金。
 
这一年,广东省与社保基金会签订了协议,委托社保基金会对广东省1000亿元社保基金进行两年期的投资运营。最终的收获是,两年的实际收益率在6%以上,共收益117.78多亿元。
 
此后,越来越多的省份都希望做同样的委托。2016年正式实施的《全国社会保障基金条例》明确规定,社保基金会可以接受省级人民政府的委托,管理运营社会保险基金。
 
截至2018年1月,已有北京、上海、河南、湖北、广西、云南、陕西、安徽等9个省份,和社保基金理事会签订了养老金委托运营合同,总额为4300亿元。此外,西藏、甘肃、浙江、江苏也有意向,可以增加投资金额约为1500亿元。
 
为管理运营这部分资金,社保基金会还专门成立养老金管理部和会计部。郑秉文分析,专设部门是为了将各地委托的养老金和其它基金区分开来管理,两者分开制定投资运营方案,收益独立核算。
 
养老金不同于社保基金会管理的其它基金,养老金委托年限普遍在3到5年,投资周期较短。到期后,需要退回到各地用于基本养老金的发放。因此,这部分基金抗风险能力较弱,需要更为保守的投资方案。
 
各省委托运营的养老金加上已有的社保基金,全国社保基金会现在管理的资金已经超过2万亿元。
 
如何进一步保值增值,也在客观要求对社保基金会的现有运行体制进行改革。这次机构改革方案中,全国社保基金会作为基金投资运营机构,已“不再明确行政级别”。
 
社保基金会的相关人员感觉,“不再明确”与“不再保留”似乎还有些区别,但他们也不明白具体涵义。在上海财经大学中国公共财政研究院副院长于洪看来,“不明确行政级别”是“取消行政级别”的“前奏”,这一点他与郑秉文的判断一致。
 
此次将社保基金会由国务院直属事业单位改为由财政部管理,在郑秉文看来,“主要就是去行政化改革。”
 
“划归财政部,是与国际接轨的表现。按照国际惯例,各个国家的社保基金会基本都不会由内阁(国务院)来管。”郑秉文说,“因为财政部离市场至少比国务院要近。”
 
他的期待是,财政部能为社保基金的投资渠道带来进一步拓展,让其内部实行更灵活的市场体制,通过多种渠道参与到国有企业、中央和地方政府经济发展等领域。
 
实际上,财政部和社保基金会原本就有着千丝万缕的联系,社保基金会一部分资金就来源于政府财政拨款。此外,财政部负责对当期养老保险基金缺口进行财政补贴,而社保基金会管理的储备基金是为了防范未来人口老龄高峰期的资金缺口。
 
上海财经大学中国公共财政研究院副院长于洪记得,楼继伟就任财政部长后的“一号课题”,就是研究财政部为养老保险基金“兜底”问题。当时,楼继伟派出财政部政策研究室相关人员到上海财经大学征询专家学者建议,于洪正是列席的学者之一。
 
此次社保基金会改由财政部管理,于洪认为将减少政府管理工作的运行成本,有利于统筹基金的管理使用,更好地监督社保基金的收支预算。
 
于洪甚至还判断,将来政府的投资也许不会全部放在全国社保基金会这一家机构,而是由部分民营企业或者有竞争关系的主体来一起运作,彼此之间产生竞争,将有利于提高投资的绩效,也有利于提高整个社保基金的投资效率。
 
接下来的改革中,如何让社保基金会这样的投资机构能够有独立的公司治理结构,去和市场其他主体公平竞争,于洪认为“这是应该思考的问题”。

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文章关键词: 社保基金 五险一金 社保移交财政

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